ESPAÑA FRENTE A UN BREXIT SIN ACUERDO

Desde el momento en que el Reino Unido comunicó su decisión de abandonar la Unión Europea, el Gobierno estableció un sistema de coordinación interministerial y con las administraciones territoriales de información y trabajo sobre el Brexit, a través de la Comisión Interministerial para el Seguimiento de la Retirada del Reino Unido de la UE y los grupos de trabajo dependientes.

A partir de octubre de 2018, se intensificaron las labores de preparación frente a un escenario de retirada sin acuerdo, creando un sistema de coordinación entre administraciones para facilitar el flujo de información.

La planificación de contingencia del Gobierno persigue dos objetivos fundamentales. En primer lugar, preservar los intereses de los ciudadanos españoles y británicos que hayan ejercitado su derecho a la libre circulación antes de la fecha de retirada. En segundo lugar, preservar el normal desenvolvimiento de los flujos comerciales y los intereses económicos de España. Para lograr estos objetivos, se han articulado tres líneas de actuación: normativa, logística y de comunicación.

Dada la situación de urgencia que el Gobierno considera que existe ante las incertidumbres del proceso, ha procedido a dictar el Real Decreto-Ley 5/2019 de 1 de Marzo que describimos en el presente informe, que hemos considerado imprescindible dada la importancia de las materias que en él se regulan.

En cuanto a la idoneidad del instrumento legal utilizado, hay que señalar que el artículo 86 de la Constitución permite al Gobierno dictar decretos-leyes «en caso de extraordinaria y urgente necesidad», siempre que no afecten al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.

El Real Decreto-Ley constituye un instrumento constitucionalmente lícito, siempre que, tal como reiteradamente ha exigido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias 6/1983, de 4 de febrero, F. 5; 11/2002, de 17 de enero, F. 4, 137/2003, de 3 de julio, F. 3, y 189/2005, de 7 julio, F. 3; 68/2007, F. 10, y 137/2011, F. 7), el fin que justifica la legislación de urgencia sea subvenir a una situación concreta, dentro de los objetivos gubernamentales, que por razones difíciles de prever requiere una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes, máxime cuando la determinación de dicho procedimiento no depende del Gobierno.

Debe quedar, por tanto, acreditada «la existencia de una necesaria conexión entre la situación de urgencia definida y la medida concreta adoptada para subvenir a ella (SSTC 29/1982, de 31 de mayo, FJ 3; 182/1997, de 20 de octubre, FJ 3, y 137/2003, de 3 de julio, FJ 4)».

Conexión que el gobierno considera que existe en éste tema concreto, dado que la retirada de la Unión Europea por parte de un Estado miembro invocando el procedimiento previsto en el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea constituye un hecho sin precedentes en su historia. Además, ante el inminente agotamiento del plazo previsto para la ratificación del acuerdo de retirada, y dada la relevancia de las consecuencias de una retirada del Reino Unido de la Unión Europea sin acuerdo, y por tanto, sin un periodo transitorio, resulta necesario adoptar con urgencia las medidas necesarias para minimizar las perturbaciones que necesariamente conlleva una retirada no ordenada.

En este sentido, en línea con el Plan de Acción adoptado por la Unión Europea, el objeto del Real Decreto-Ley es el establecimiento de las medidas de contingencia, dentro del ámbito de competencias del Estado, imprescindibles para facilitar una transición a la nueva situación y de este modo contrarrestar, en la medida de lo posible, los efectos indeseados de una retirada sin acuerdo, y tutelar los intereses de ciudadanos y operadores económicos que ejercieron sus derechos al amparo de las libertades conferidas por los Tratados.

Dada la urgencia requerida en la aplicación de estas medidas, resulta claro para el gobierno que, de haberse seguido el procedimiento legislativo ordinario, aun utilizándose el trámite de urgencia, no se lograría adoptar a tiempo estas medidas destinadas a paliar los efectos derivados de una retirada sin acuerdo, por la que los Tratados y la totalidad del acervo comunitario dejarán de aplicarse en las relaciones con el Reino Unido el 30 de marzo de 2019.

Situación que se considera aún más imperativa dada la reciente convocatoria a elecciones generales en España y las cercanía de las nuevas elecciones europeas.

Las medidas previstas en el Real Decreto-Ley tienen unas características claras:

Primero. Son de carácter esencialmente temporal, estableciendo plazos para cada una de las actuaciones previstas plazos que pueden variar en función del sector específico de que se trate, aunque admitiendo en determinados casos la posibilidad de prórroga.

Algunas de las medidas reguladas en el Real Decreto-Ley serán suspendidas por el Gobierno una vez transcurrido un plazo mínimo de dos meses desde su entrada en vigor, si las autoridades británicas competentes no conceden un tratamiento equivalente a las personas físicas o jurídicas de nacionalidad española en cada uno de los ámbitos afectados.

Aquellas medidas sujetas a un plazo de vigencia dejarán de estar en vigor por el mero transcurso de dicho plazo, salvo que el Gobierno proceda a su prórroga.

Segundo. Respetan, en opinión del gobierno, el reparto de competencias establecido por los Tratados y son compatibles con el Derecho de la Unión.

Tercero. Las medidas adoptadas se orientan a tutelar los intereses de ciudadanos y operadores económicos que ejercieron su derecho de libre circulación al amparo de las libertades conferidas por los Tratados en aquellos ámbitos de competencia nacional, y que pueden verse afectados por la retirada del Reino Unido. En el caso específico de la Colonia de Gibraltar (en adelante, Gibraltar), deberá tenerse en cuenta asimismo lo previsto en los cuatro memorandos de entendimiento suscritos el 29 de noviembre de 2018 con el Reino Unido.

Cuarto. Se dirigen a contrarrestar, en la medida de lo posible, los efectos indeseados derivados de una retirada del Reino Unido sin acuerdo en aquellos ámbitos de competencia estatal que se juzgan indispensables para favorecer una transición adecuada a la nueva situación.

Adicionalmente, cuando así se establece, el mantenimiento en el tiempo de las situaciones jurídicas que el Real Decreto-Ley regula se supedita al otorgamiento de un tratamiento recíproco por las autoridades del Reino Unido a los ciudadanos y operadores económicos españoles. Esta condición de reciprocidad habrá de verificarse necesariamente en un momento posterior a la entrada en vigor de este Real Decreto-Ley, a través de los mecanismos singularmente habilitados al efecto.

Las materias reguladas son las siguientes:

1.         En materia de ciudadanía. A fin de evitar los efectos más perjudiciales que una salida sin acuerdo ocasionaría a los ciudadanos nacionales del Reino Unido que han ejercido el derecho a la libre circulación antes de la fecha de retirada, se incorporan varias medidas en materia de seguridad social y de asistencia sanitaria destinadas a garantizar el acceso a esos derechos a los ciudadanos que hayan tenido o tengan vínculos con el Reino Unido. De este modo, y ante una salida sin acuerdo del Reino Unido, quedan protegidos los derechos de los ciudadanos y se les garantiza la máxima seguridad jurídica._

Dentro de éste apartado, se regula la residencia y trabajo de los nacionales del Reino Unido residentes en España y de los miembros de su familia. con la finalidad de evitar una situación de irregularidad sobrevenida, creando un régimen ad hoc para la documentación, como ciudadanos de terceros países, de los nacionales del Reino Unido y los miembros de su familia que residan en España antes de la fecha de retirada.

La solicitud para obtener esta documentación deberá presentarse en el plazo de veintiún meses desde la retirada del Reino Unido de la Unión Europea sin acuerdo, posibilitando que esta sea presentada, tanto por quienes tenían un certificado de registro o tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión; como por quienes no los tuviesen, pero puedan acreditar su condición de residente en España antes de la fecha de retirada.

Hasta esa fecha, los certificados de registro y tarjetas de familiar seguirán siendo válidos mientras no sean sustituidos por los nuevos documentos. Además, a fin de garantizar la seguridad jurídica de los nacionales del Reino Unido residentes en España antes de la fecha de retirada y de sus familiares, con independencia de que estuviesen o no en posesión de certificados UE o de tarjetas de familiar de ciudadano UE, se confirma que su residencia en España seguirá siendo legal.

2.         En materia de Residencia. Asimismo, el Real Decreto-Ley regula los requisitos para el acceso a la residencia de larga duración para los nacionales del Reino Unido residentes en España y los miembros de su familia que hayan residido legalmente y de forma continuada en el territorio español durante, al menos, cinco años.

La norma es consciente de que serán necesarios ajustes de tipo técnico que permitan implementar sus principios, remitiendo a dichos efectos a las medidas específicas que al respecto pueda adoptar el Consejo de Ministros.

3. En materia de Reconocimiento de Cualificaciones Profesionales. Una sección específica regula el acceso y ejercicio de profesión así como el reconocimiento de cualificaciones profesionales, (que en algunos casos pueden ser automáticos) y las normas aplicables al acceso y mantenimiento de la condición de empleados públicos de los nacionales del Reino Unido al servicio de las Administraciones Públicas españolas.

4.         En materia de Seguridad Social. El Real Decreto Ley incluye dos artículos con las medidas necesarias para proteger a los trabajadores de los sistemas de seguridad social británico y español en defecto del instrumento internacional que regule con carácter permanente la coordinación de ambos sistemas, en aquellos aspectos que se consideran más relevantes y que precisan de una actuación urgente. Tales medidas se hallan referidas exclusivamente, en este ámbito, a aquellas situaciones que hayan tenido lugar con anterioridad a la fecha de retirada del Reino Unido.

En este sentido, se establece expresamente que España seguirá exportando las pensiones contributivas y sus correspondientes revalorizaciones, reconocidas por nuestro sistema de seguridad social a nacionales del Reino Unido, cualquiera que sea el país de residencia de los beneficiarios.

Asimismo, se prevé la acumulación de los períodos de seguro acreditados en España y en el Reino Unido con anterioridad a la fecha de retirada, por parte de los nacionales de ese país, con el fin de causar derecho y calcular la cuantía, tanto de las pensiones contributivas de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia, como de las prestaciones por incapacidad temporal, maternidad y paternidad a las que, en su caso, pudieran acceder.

5.         En materia de Asistencia Sanitaria, La sección 6.ª recoge las reglas aplicables a la prestación de la asistencia sanitaria en defecto de instrumento internacional expreso, bilateral o multilateral, articulándose las mismas en torno a dos principios básicos: continuidad y reciprocidad. Así, se prevé expresamente que, durante un plazo de veintiún meses desde la entrada en vigor del Real Decreto-Ley, España continuará prestando asistencia sanitaria en los mismos términos y con las mismas condiciones establecidas con anterioridad a la retirada del Reino Unido de la Unión Europea, siempre y cuando el Reino Unido garantice estas mismas condiciones a aquellas personas que tengan derecho a recibir asistencia sanitaria con cargo a España.

Asimismo, con el fin de asegurar la correcta prestación de la asistencia sanitaria, se aclara la validez de las tarjetas sanitarias expedidas, así como aquellos documentos que deberán ser aportados en defecto de estas para poder obtener la asistencia sanitaria en España.

La sección 7.ª permite a los alumnos y alumnas procedentes de los sistemas educativos del Reino Unido o de Gibraltar, durante los cursos 2019-2020 y 2020-2021, continuar acogiéndose a los procedimientos de acceso a la Universidad española en los mismos términos previstos para los alumnos y alumnas procedentes de sistemas educativos de Estados miembros de la Unión Europea, siempre que dichos alumnos y alumnas cumplan los requisitos académicos exigidos en sus sistemas educativos para acceder a sus Universidades.

6. En materia de cooperación policial y judicial internacional. Con la retirada del Reino Unido de la Unión Europea dejarán de ser de aplicación la Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea, la Ley 11/2003, de 21 de mayo, reguladora de los equipos conjuntos de investigación penal en el ámbito de la Unión Europea, la Ley Orgánica 7/2014, de 12 de noviembre, sobre intercambio de información de antecedentes penales y consideración de resoluciones judiciales penales en la Unión Europea, y la Ley 31/2010, de 27 de julio, sobre simplificación de intercambio de información e inteligencia entre los servicios de seguridad de los Estados miembros de la Unión Europea, al igual que los instrumentos de cooperación judicial civil en materia civil y mercantil cuyo ámbito se circunscribe a la Unión, por lo que, a partir de dicha fecha, los procedimientos de cooperación judicial internacional entre ambos países pasarán a regirse por lo establecido en los convenios internacionales vigentes entre las partes y por la legislación nacional que resulte de aplicación.

A esos efectos, los tratados y convenios bilaterales entre España y el Reino Unido anteriores a la adhesión de ambos Estados a la Unión Europea y que fueron sustituidos por las normas correspondientes del Derecho de la Unión Europea, tales como el Tratado de Extradición entre España y el Reino Unido, hecho en Londres el 22 de julio de 1985, no recuperan automáticamente su vigencia por el hecho de la retirada del Reino Unido de la Unión, y por ello no se consideran incluidos en los convenios internacionales a que se refiere el presente Real Decreto-Ley.

Por todo ello, se hace necesario aclarar el régimen transitorio de aplicación a los procedimientos de cooperación policial y judicial, distinguiendo si los mismos se iniciaron con anterioridad a la entrada en vigor del presente Real Decreto-Ley o con posterioridad.

7.         En materia de Actividades Económicas.  Se tratan 3 aspectos fundamentales.

7.1.      Se establece un marco jurídico para garantizar la continuidad de los contratos de servicios financieros prestados en España por entidades financieras establecidas en el Reino Unido o en Gibraltar.

Una retirada sin acuerdo del Reino Unido de la Unión Europea podría tener impacto sobre el sistema financiero, dado que Londres es uno de los principales centros financieros globales. Para evitar que el incremento de la incertidumbre y la pérdida del acceso al mercado europeo pudieran afectar a la estabilidad financiera o llegar a perjudicar a los clientes de los servicios financieros, se incluye una sección con medidas de contingencia relacionadas con los servicios financieros. Esta sección complementa las medidas adoptadas por la Comisión Europea, que ha limitado su actuación a garantizar las funciones críticas del sistema financiero europeo que dependen del acceso al mercado de Reino Unido._

Con el objetivo de reforzar la seguridad jurídica, la protección del cliente y evitar cualquier riesgo para la estabilidad financiera, el artículo 19 del Real Decreto-Ley constata que la vigencia de los contratos no se verá afectada por la retirada del Reino Unido, un hecho que la Comisión Europea ya ha puesto de manifiesto en sus comunicaciones. Además, se establece un régimen temporal para garantizar que la adaptación a los regímenes de terceros países no implique una disrupción en la prestación de servicios asociados a dichos contratos o, alternativamente, facilitar la relocalización o terminación de los contratos si la entidad no desea continuar con su actividad en España. El régimen temporal se habilita para las actividades sujetas a autorización.

Las actividades vinculadas a la gestión de los contratos que no requieran autorización podrán seguir realizándose sin necesidad de acogerse al régimen temporal.

7.2.      Se autoriza a las autoridades aduaneras para tramitar, desde la publicación de este Real Decreto-Ley y sin esperar a su entrada en vigor, las solicitudes de decisión previstas en el artículo 22 del código aduanero de la Unión que presenten los operadores afectados, anticipándose a la consideración del Reino Unido como tercer Estado.

7.3.      Se contempla expresamente la situación transitoria en que quedan los operadores económicos del Reino Unido o de Gibraltar en lo que se refiere a los procedimientos de contratación pública. Esta regulación tiene como objetivo proveer seguridad jurídica y no perjudicar a aquellos operadores económicos que participaron en procedimientos de contratación pública iniciados previamente a la retirada del Reino Unido de la Unión Europea. En estos casos, los operadores económicos británicos tendrán la misma consideración que las empresas pertenecientes a Estados miembros de la Unión Europea. Tal situación es además coherente con el derecho transitorio que ha venido rigiendo la contratación pública en España.

8.         En cuanto a los permisos de conducción. Se intenta dar una alternativa adecuada a los ciudadanos residentes en España y titulares de un permiso de conducción británico, que actualmente es válido para conducir en nuestro país al tratarse de un permiso expedido por un Estado miembro de la Unión Europea, pero que dejará de serlo con la retirada del Reino Unido de la Unión Europea.

Para ello, se fija un período transitorio de nueve meses, durante el cual los titulares de un permiso de conducción expedido por las autoridades británicas que hayan adquirido la residencia en España podrán canjear su permiso de conducción por otro permiso español, de conformidad con la normativa vigente en materia de tráfico, lo que les permitirá seguir conduciendo en nuestro país, a pesar de la retirada del Reino Unido de la Unión Europea.

No obstante lo anterior, durante este periodo transitorio de nueve meses, este canje será posible siempre y cuando se mantenga el sistema actual de verificación de los permisos de conducción establecido en el ámbito de la Unión Europea, ya que de no mantenerse no sería posible canjear permisos de conducción expedidos por el Reino Unido._

Transcurrido ese plazo de nueve meses, a los permisos de conducción expedidos por las autoridades británicas se les aplicaría la normativa española prevista para los permisos de conducción expedidos por terceros países, y ya no será posible el canje por otro español, hasta que, en un futuro, se firme un convenio bilateral de canje de permisos de conducción con el Reino Unido.

A efectos de canjear los permisos de conducción expedidos en otros Estados miembros o en terceros países, en los artículos 18 y 21 del Reglamento General de Conductores, aprobado por el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo, se exige a los titulares de los permisos haber establecido su residencia normal en España, concepto que se define en la disposición adicional segunda del citado Reglamento.

9.         Respecto del Material de Defensa y de Doble Uso. El artículo 23 del Real Decreto Ley declara válidas las autorizaciones otorgadas en aplicación del artículo 2 del Reglamento de control del comercio exterior de material de defensa, de otro material y de productos y tecnologías de doble uso, aprobado por Real Decreto 679/2014, de 1 de agosto, que tengan como país de destino o país de procedencia el Reino Unido, y que se encuentren en vigor.

10.       En materia de Transporte Terrestre. En el capítulo V se establecen las disposiciones en el ámbito del transporte terrestre, que posibilitan, siempre que se respeten las debidas condiciones de reciprocidad, la actividad de las empresas transportistas entre España y el Reino Unido; así como las prestaciones públicas por salida de pasajeros embarcados con destino a un aeropuerto en el Reino Unido.

El artículo 25 recoge las medidas tendentes a posibilitar los transportes de mercancías realizados por empresas transportistas establecidas en el Reino Unido con origen o destino en nuestro país, siempre que dichas empresas estén autorizadas para realizar transporte en dicho país, exceptuándose los transportes actualmente liberalizados en la normativa comunitaria.

El artículo 26 prevé, como marco de aplicación a los transportes discrecionales de viajeros en autobús realizados en territorio español por parte de empresas establecidas en el Reino Unido, el previsto en los tratados internacionales de los que sean parte tanto el Reino Unido como España o la Unión Europea, o bien el previsto en las normas de organizaciones internacionales de las que sean miembros tanto el Reino Unido como España o la Unión Europea, dado que a partir del 1 de abril el Reino Unido se integrará como miembro de pleno derecho al Acuerdo Interbús.

Por otra parte, se recoge la validez, hasta su fecha de expiración, de las autorizaciones de transporte regular internacional de viajeros actualmente vigentes entre el territorio del Reino Unido y el territorio de España.

11.       Respecto de los los servicios aeroportuarios. La salida del Reino Unido de la Unión Europea tiene un importante efecto en las prestaciones públicas que cobra Aena S.M.E., S.A., de acuerdo con lo previsto en la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, y en las Resoluciones Anuales de su Consejo de Administración, que fija sus cuantías anualmente con fecha de efectos 1 de marzo.

En este sentido, se prevé que la consideración del Reino Unido como destino internacional, a efectos de las prestaciones patrimoniales previstas en la Ley 21/2003, se posponga hasta el 28 de febrero de 2020, para poder graduar el efecto de este cambio, minimizando el efecto que pueda tener en la llegada de pasajeros británicos.

El Real Decreto-Ley se cierra con una parte final, que incluye las disposiciones adicionales y finales necesarias para completar la regulación.

Entre dichas medidas caben señalar especialmente las siguientes:

a)         La disposición adicional tercera especifica el régimen especial aplicable al transporte de mercancías y de viajeros en autobús con origen o destino en Gibraltar.

b)         La disposición adicional cuarta regula las solicitudes de homologación y declaración de equivalencia de títulos procedentes de Universidades, Centros e Instituciones del Reino Unido, para las que no se exigirá la apostilla del Convenio de la Haya cuando hubieran sido presentadas ante las autoridades españolas con anterioridad a la retirada efectiva del Reino Unido.

c)         La disposición adicional quinta regula las consecuencias de la retirada del Reino Unido de la Unión Europea en materia de Contratos del Sector Público, estableciendo la posibilidad de aplicar los artículos 119 y 120 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, (procedimientos de urgencia) en los términos establecidos en dichas disposiciones.

Por último, la disposición final sexta establece como momento de entrada en vigor del Real Decreto-Ley el día en que los Tratados de la Unión Europea dejen de aplicarse al Reino Unido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50.3 del Tratado de la Unión Europea, cubriendo el vacío normativo que se produciría en esa circunstancia.

No obstante lo anterior, el Real Decreto-Ley no entrará en vigor en caso de que, previamente a dicha fecha, haya entrado en vigor un acuerdo de retirada formalizado entre la Unión Europea y el Reino Unido, de conformidad con el artículo 50.2 del Tratado de la Unión Europea.////